مهم ترین بحث مرتبط با مبانی نظری برنامه ریزی طرح های شهری و شهرسازی ساختار و نظام ‏تصمیم گیری و مشروعیتی است که برنامه ریزان و مدیران شهری برای اعمال تغییرات و ‏مداخله در فضاهای شهری دارند. از سوی دیگر باید به این نکته توجه شود که مبنای نظری ‏این تغییرات و مداخلات خود بخش مهمی از مبانی نظری شهرسازی را تشکیل می دهند.
‏ حال می توان به این نکته توجه نمود که هم طرح های جامع و تفصیلی و هم طرح های پیشنهادی بعنوان جانشین آنها بدنبال ارتقاء محیط زیست انسان برای فراهم نمودن بهترین ‏شرایط برای زیست شهرنشینان بوده است. حتی تغییرات اعمال شده در طرح های جامع نیز، ضمنآ، مبتنی بر تحولات فکری بوده که در این عرصه حاصل شده است.
فصل چهارم
‏ارزیابی طرح ها و مدیریت توسعه شهری در ایران

•  

  1. مقدمه

   

   

‏در این فصل به تاریخ اجمالی تحولات شهرسازی در ایران می پردازیم ؛ چرا که باید فضایی را درک کنیم که شهرسازی در ایران در آن قرار دارد . شاید مهم ترین این موضوع آنست که برنامه ریزی های شهری دنباله تاریخی و طبیعی شهرسازی در ایران نبودند. به ‏عنوان مثال حتی در زمان مطرح شدن طرح های جامع و تفصیلی سعی نشد که شرایط خاص داخلی ایران نیز برای پذیرش و بکارگیری آنها مد نظر قرار بگیرد.
‏توصیف و معرفی برنامه توسعه شهری تحت عنوان برنامه یا طرح ساختاری – راهبردی، به عنوان جانشین مناسبی برای برنامه های ناکارآمد جامع – تفصیلی در ایران، نمی تواند ‏کامل باشد، مگر اشاره ای، هرچند اجمالی، در مورد تاریخ تحول بردمه ریزی شه ی در ایران ‏هم مطرح گردد. بنابراین در دنباله این مقدمه این موضوع مورد بحث قرار گرفته است.

•  

  1. ورود برنامه ریزی شهری (شهرسازی)ایران به دوره مدرن

   

   

‏ در تقسیم بندی سیر تحول برنامه ریزی طرح های شهری در ایران، دوره های چهارگانه ای در توصیف فرایند شکل گیری آن به صورت زیر پیشنهاد شده اند (بنکدار و دیگران 1386؛ براتی و دیگران 1388)
دوره اول: دوره آشنایی با شهرنشینی جدید در اروپا ، از اواسط دولت قاجار تا اواسط ‏دولت پهلوی اول، (1310) را در بر می گیرد. اولین تحولات مدیریتی‏کالبدی در شهرهای بزرگ ایران، مانند تصویب اولین قانون شهرداری ها در سال 1286، ‏بلوارسازی، خیابان کشی، کوشک سازی، احداث پارک و غیره دراین د‏وره به وقوع می پیوند‏. به ویژه شهر تهران به عنوان پایتخت کشور ، در دوره حکومت ناصرالدین شاه قاجار ، با تقلید ‏از الگوی پاریس و دیوار آن، رو به توسعه و نوسازی می گدارد. نقطه اوج این دوران تصویب قانون بلدیه و به دنبال آن تشکیل سازمان بلدیه و انجمن شهر بوده که مداخلات در برنامه ریزی و مدیریت شهری بر عهده بخش عمومی گذارده می شود(مرادی 1384،بنکدار ودیگران 1386)
‏دوره دوم: این دوره با اولین اقدامات مدرن در شهرسازی مقارن می گردد ( 1310-1345) ‏احداث و توسعه معابر و خیابان ها در آبان ماه 1312 جنبه قانونی به خود می گیرد. در ‏تیرماه 1320 ‏قانون اصلاحیه ای تحت عنوان قانون توسعه معابر تهیه گردید؛ ولی به دلیل ‏شروع جنگ جهانی دوم مسکوت ماند. بعد از تثبیت دولت پهلوی دوم، پس از کودتای ٢٨ ‏مرداد 1332، لایحه قانونی تملک زمین برای اجرای طرح های توسعه شهری و اقدامات ‏عمرانی از قبیل احداث تاسیسات شهری و تجدید بنای محلات قدیمی در نحوه تصرف ‏زمین در سال ١٣٣٩ ‏به تصویب رسید. قانون یاد شده به شکلی جامع تر و تحت عنوان ‏طرح های گذربندی و شبکه بندی شهرها مطرح و به مدد گروه صلح، که از کشورهای غربی ‏دعوت شده بودند، برای اکثر شهرهای کشور طرح گذر بندی و شبکه بندی تهیه گردید. در‏آن زمان، یک تفکر جامع و همه سو نگر در پس طرح های اجرایی بکارگرفته شده در مقوله ‏توسعه شهری در ایران وجود نداشته و اغلب هدف سیاست مداران و دست اندرکاران، انطباق ‏دادن بافت های شهری برای پذیرش هر چه بیشتر امکانات و تجهیزات حاصل از صنایع و ‏زندگی مدرن در جهان غرب بوده است.
‏دوره سوم: برنامه ها، یا اصطلاحآ، طرح های شهری با عنوانی که هم اکنون در کشور ‏متداول است، ( یعنی طرح های جامع، هادی و تفصیلی )، در ابتدای برنامه سوم، در دوره ‏حکومت یهلوی دوم، شکل می گیرد و دوره زمانی بین سال های ١٣٣۵ ‏تا زمان حاضر را ‏شامل می شود. بندر لنگه اولین شهری است که برای آن طرح جامع تهیه می گردد و متعاقبآ ‏بسیاری از شهرهای ایران در این دوره دارای طرح جامع می شوند. از جمله آن ها می توان به ‏تهران، تبریز، رشت، اصفهان و بندرعباس اشاره کرد.
‏ در دنباله این تحولات قانون اصلاح پاره ای از مواد و الحاق چند ماده به قانون ‏شهرداری ها در اسفندماه 1345به تصویب می رسد. قانون نوسازی و عمران شهری نیز در‏سال ١٣4٧ ‏تصویب شده و طی آن مقرراتی در مورد ضوابط نوسازی شهری وضع می گردد. تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در اسفند ماه ١٣۵١ ‏، و همینطور تعیین ‏حدود و حریم نظارت بر فعالیت ها و ساخت و سازها در شهرها نیز از جمله اقداماتی است ‏که در این دوره شکل می گیرد و عملی می شود. (بنکدار و دیگران).
‏ با تدوین و ابلاغ قرارداد تیپ 12 از جانب سازمان برنامه و بودجه، تهیه طرح های شهری‏(جامع و تفصیلی) دارای قرارداد و شرح خدمات یکسان می شود. در سال 1352، قانون نظارت بر گسترش شهر تهران و در سال 1353، قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به ‏وزارت مسکن و شهرسازی به تصویب رسید که در قانون اخیر از طرح های جامع، تفصیلی و ‏هادی شهری و همینطور برای نخستین بار، طرح جامع، یا برنامه آمایش سرزمین تعاریف ‏کاملی ارائه و مقررات کلی احداث بناهای شهری در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها تعیین شده است. در سال ١٣۵۵ ‏آئین نامه اجرایی مربوط به استفاده از اراضی و احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها به تصویب می رسد (بنکدار و دیگران).
‏ در نهایت، در برنامه عمرانی پنجم در زمان حکومت پهلوی، دستگاه های دولتی به طور ‏کامل عهده دار تهیه طرح های شهری بر اساس شرح خدمات همسان (تیپ) شدند. تصویب ‏اینگونه طرح ها نیز بصورت کاملا متمرکز انجام می شد. بدین ترتیب طرح های جامع در ‏وزارت مسکن و شهرسازی و طرح های هادی در وزارت کشور بررسی و تصویب گردیدند. ‏بکارگیری این روش ها و جهت گیری ها، بطور طبیعی، باعث شدند که طرح های شهرسازی کاملآ بصورت شهرسازی آمرانه، و با روش از بالا به پایین، به مرحله اجرا درآ یند (مهدیزاده و ‏دیگران 1385). این شرایط تا زمان وقوع انقلاب اسلامی در ایران ادامه یافت.

•  

  1. برنامه ها و طرح های توسعه شهری در ایران بعد از انقلاب اسلامی

‏در دوران پس از انقلاب در زمینه برنامه ریزی طرح های شهری و به ویژه طرح های جامع، تحولاتی به وجود آمد؛ هر چند متاسفانه از فرصت بوجود آمده از وقوع این انقلاب گسترده، برای ‏تحقیق و پژوهش با هدف تجدید نظر در کلیت این گونه برنامه ها و جانشین نمودن ‏روش های متناسب شهرسازی در ایران اسلامی، استفاده نشد و در واقع چارچوب کلی در ‏این زمینه بدون تغییر باقی ماند. در ادامه این تحولات، در سالی 1363‏، با توجه به مشکلات ‏پیش آمده در خصوص عدم گنجاندن مطالعات حوزه نفود شهرها در طرح های جامع قبلی،‏اهداف و عناوین مطالعات و شرح خدمات و وظایف مربوط به تهیه طرح های جامع شهری با ‏نام جدیدی تحت عنوان طرح های توسعه و عمران و حوزه نفود شهری تصویب شد که ‏عنوان سند قانونی مصوب آن شرح خدمات تیپ ١٢ ‏نام گرفت. در سال 1364 ‏نیز، تهیه و ‏اجرای طرح های آماده سازی و احداث شهرهای جدید در پیرامون شهرهای بزرگ به عنوان ‏فعالیتی رسمی و موظف در نظام برنامه ریزی طرح های شهری کشور معمول گردید. متعاقب آن در سال 1366 ‏، قانون زمین شهری به تصویب رسید که در آن اراضی شهری اعم از موات، بایر ‏و د‏ایر تعریف می شود ‏. د‏ر سال 1370 تهیه طرح جامع شهرستان در دستور کار قرار گرفت ‏و در همان سال تحقیق درباره طرح کالبدی ملی ایران در واحد مرکز مطالعات شهرسازی و معماری وزارت مسکن و شهرسازی آغاز شد که در سال1376 در چارچوب برنامه کلان ‏ایران1400 ‏به تصویب رسید (سعیدنیا ١٣7٨ ‏). د‏ر طول پنجاه سال گدشته به تدریج ‏انبوهی از قوانین و مقررات و مجموعه ای از سازمان ها و نهادهای مرتبط با توسعه و عمران ‏شهری در ایران به صورت مجزا و موازی شکل گرفته است که هر کدام به نحوی در ‏سرنوشت تحولات شهرسازی و مدیریت شهری کشور دخالت دارند. از جمله می توان به ‏قانون شهرداری ها ( 1344)، قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ( 1351)،‏قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی ( ١٣۵١ ‏)، قانون ‏حفاظت و بهسازی محیط زیست ( 1353 ‏)، قانون تاسیس شرکت شهرک های صنعتی ‏(1364‏)، قانون اراضی شهری (1366‏)، آیین نامه ایجاد شهرهای جدید ( ١٣٧١ ‏)، قانون سازمان ملی زمین و مسکن (١٣٧2‏)، آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و ‏عمران ( ١٣٧٨ ‏) و قانون برنامه سوم ( ١٣٧٩ ‏) اشاره کرد.
‏دوره چهارم: سال های دهه 1380 ‏را ، با شروع مباحثی در باب لزوم اعمال تغییر و ‏تحول در نظام مدیریت و برنامه ریزی طرح های شهری در ایران، می توان آغاز دوره چهارم تلقی نمود. ‏در این دوره با اجرایی شدن قانون شوراهای شهر و روستا، شهروندان د‏وباره وارد ‏معا د‏لات ‏مدیریت، برنامه ریزی و توسعه همه جانبه شهرها می گردند. شهرهای بسیاری در این دوره ‏دارای طرح جامع و تفصیلی هستند و برای بسیاری از شهرها نیز طرح جامع تهیه می شود. ‏مشخص شدن ناکارآمدی طرح های هادی و جامع در این دوره، توسعه نامتوازن شهرها، بروز ‏انواع آلودگی ها در محیط های شهری، بویژه در کلان شهرها، مانند آلودگی های هوا، خاک، آب، صدا، انواع آلودگی های اجتماعی و امثالهم، تنزل وضعیت کالبدی شهرها و کیفیت ‏زندگی شهروندان، شیوه مدیریت شهری نامتناسب با رویکرد برنامه های توسعه همه جانبه ‏شهری و رویکرد مدیریتی عمدتآ از بالا به پایین، باعث ارائه گزینه ها و راه حل هایی در جهت ‏حل این گونه مشکلات از جمله تهیه و تصویب طرح های ساختاری – راهبردی و طرح ‏مجموعه شهری تهران و مبادرت به انجام برنامه ریزی استراتژیک(تهران 80 ‏) می شود. این ‏دوره همچنان ادامه دارد و به نظر میرسد در این دوره باید امیدوار بود که سرانجام و پس از ‏سپری شدن نزدیک به پنج دهه، به نظر می رسد عزم ملی برای یافتن راهی برای برون رفت ‏از شرایط حاکم بر شهرسازی مملکت حاصل شده است.

•  

  1. سیر تحول مدیریت شهری در شهر تهران به عنوان نمونه

   

   

‏ در بررسی نحوه مدیریت شهری در ایران نیز می توان به شرایط مدیریت شهری در تهران، ‏به عنوان نمونه، اشاره کرد زیرا تجربه تاریخی نشان داده است که مدیریت شهری در ایران ‏به شکل غیر قابل انکاری مستقیمآ تحت تاثیر نظام برنامه ریزی طرح های شهری در تهران قرار داشته ‏است. بررسی این موضوع را هم می توانیم به چهار دوره به شکل زیر تقسیم کنیم. این چهار دوره عبارتنداز:
‏دوره اول: از سالی1286 ‏(سالی تصویب قانون تشکیل بلدیه در ایران) شروع می شود. ‏در این دوره، از لحاظ قانونی، تهران تحت اختیارات بی قید و شرط حکومت مرکزی بوده، اما ‏در عمل بسیاری از خدمات در نواحی شهری در سطح محلی، سازمان دهی و اجرا می گردید
‏‏دوره دوم: ( 1347-1286) در آغاز این دوره و با تصویب قانون بلدیه، نقطه عطفی در ‏تاریخ شهرسازی کشور رقم می خورد. در این قانون سازمان اجرایی شهر، یعنی شهرداری، به ‏عنوان یک شخصیت حقوقی تلقی می شود. هرچند در سال ١309 ‏و در دوران حکومت رضا ‏پهلوی، این قانون ملغی و به جای آن قانون دیگری تصویب شده که استقلال نسبی ‏شهرداری ها را، که در قانون اولیه وجود داشت، کاهش داده و بدین ترتیب شهرداری ها را به
‏ارگانی وابسته به دولت مرکزی مبدل می سازد (مهندسین مشاور هیمن).
‏در سال 1328 مجددآ قانون دیگری از تصویب می گذرد و شهرداری ها را با عنوان ‏سازمان هایی با شخصیت حقوقی به رسمیت می شناسد. این قانون با انجام اصلاحات و ‏الحاقات متعدد در سال های ١٣٣١ ‏، ١٣٣4 ‏، ١٣4۵ ‏و ١٣۵۵ ‏سرانجام تثبیت گردید. در ‏مجموع، تشکیلات شهرداری در این دوره ناکارآمد و نقش مشارکتی مرده بسیار ضعیف ‏است. هم چنین می توان به ادامه وابستگی شهرداری ها به دولت اشاره کرد. در این دوره ‏حیطه وظایف شهرداری و انجمن شهر، بطور مکرر و به شکل گسترده ای، در حال تغییر ‏بوده است.
‏دوره سوم: مدیریت شهر تهران در این دوره ( ١٣4٧-.1369 ‏) با تصویب طرح جامع ‏تهران توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران همراه است. این طرح برای یک دوره ٢۵ ‏ساله تدارک دیده می شود و یک محدوده خدماتی و یک محدوده توسعه احتمالی ٢۵ ‏ساله را برای شهر در نظر می گیرد. هم چنین شهرداری به عنوان مسئول نظارت بر کلیه ‏اقدامات عمرانی انجام شده در این محدوده شناخته می شود. در این طرح و برای نظارت ‏دقیق بر فعل و انفعالات و اقدامات انجام گرفته در پیرامون شهر تهران و نحوه گسترش کالبدی آن، شورای نظارت بر گسترش شهر تهران شکل می گیرد. قانون تاسیس این شورا در سال ١٣۵٢ ‏به تصویب می رسد. به موجب ماده ٢ ‏این قانون، تعیین سیاست تاسیس و اجازه توسعه و گسترش و تامین آب و برق و انواع خدمات دیگر شهری برای واحدهای ‏ساختمانی در محدوده 25 ‏ساله در حوزه اختیارات این شورا قرار می گیرد ‏.همچنین ‏شهرداری تهران مکلف می شود که ساخت و سازهای بدون مجوز در خارج از محدوده ‏شهرداری این شهر را تخریب نماید (مرادی 1384).
‏ بنابراین وظایف و اختیارات شهرداری تهران، عمدتآ در حوزه اختیارات سه نهاد مختلف ‏یعنی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران وابسته به وزارت خانه مسکن و شهرسازی،شورای نظارت برگسترش شهر تهران( به ریاست نخست وزیر وقت) و شهرداری تهران قرار ‏گرفته و پراکنده می شود. به علاوه وزارتخانه های متعددی نیز در انجام خدمات در محدوده ٢۵‏ساله به طور قانونی دخیل می شوند و مسئولیت می پدیرند. لایه مدیریت تشکیلات ‏وظایف شهرداری بشدت محدود شده و مهم تر اینکه شهرداری به لحاظ مالی همچنان ‏وابسته به اعتبارات دولتی باقی می ماند و واژه مشارکت مردمی در زمینه امور شهری هم ‏همچنان به ندرت برای مردم آشناست (مهندسین مشاور هیمن‏). این شرایط تا زمان شکل گیری انقلاب اسلامی ایران ادامه می یاپد و یس از انقلاب تحولات گسترده ای در این حوزه به وقوع می پیوندد.
‏دوره چهارم: از زمان وقوع انقلاب به بعد به تدریج، در نظام مدیریت شهری‌ در کشور ‏به طور اعم و در تهران به طور اخص، تحولات متعددی رخ می دهد. به ویژه با شروع ‏مدیریت جدید شهری در تهران در سال 1369، دیدگاه های نوینی در مدیریت شهری مطرح ‏می گردد. از جمله آنکه، بتدریج پاره ای از فعالیت های سازمان های وابسته به شهرداری به بخش خصوصی واگذار می شود. (سازمان آتش نشانی، میادین میوه و تره بار، نظارت بر تاکسیرانی، حمل و نقل و غیره). از سوی دیگر، فعالیت های عمرانی به شدت در سطح شهر ادامه می یابد و با احداث بزرگراه های مدرن و پارک های زیبا شهر چهره ای جدید به خود ‏می گیرد؛ هر چند بواسطه شکل گیری پدیده ای بنام فروش مازاد تراکم، بواسطه قطع شدن ‏اعتبارات دولتی برای اداره شهر تهران، و عدم اقدام به موقع و علمی، برای جانشین نمودن ‏منابع جدید بجای آنها، دوره ای از اقدامات خلاف نظام شهرسازی، در تهران و سپس در سراسر ایران متداول می شود (مرادی 1384 ‏).
‏ بدین ترتیب، فروش تراکم، به عنوان یک شیوه تامین منابع اصلی نیازهای مالی ‏شهرداری، از اوایل دهه 1380 تا کنون، بخش مهمی از درآمدهای شهرداری تهران و سایر ‏شهرداری ها را تشکیل می دهد. بعد از استقلال مالی شهرداری تهران به این شیوه و طی مدت زمانی کوتاه، طرح جامع جدید تهران توسط مهندسین مشاور آتک و وزارت مسکن و ‏شهرسازی تهیه می شود و با عنوان طرح جامع حفظ و ساماندهی شهر تهران به تصویب ‏شورای عالی معماری و شهرسازی می رسد ولی در عمل بدلیل عدم موافقت شهرداری با ‏رویه و محتوای آن طرح مسکوت می ماند و بدون کارایی و اثرگذاری کنار
گذاشته می شود(‏مدنی پور ١٣٨١ ‏). از سال ١٣٨٢ ‏نیز طرح جامع جدیدی برای کنترل توسعه کالبدی شهر ‏تهران در دو گام، یا دو مرحله، آغاز شد که با افت و خیزهایی سرانجام، در سال 1387، به ‏تصویب شورای شهر تهران و شورای عالی شهرسازی ایران رسید. این طرح را در اغلب اسناد آن طرح ساختاری- راهبردی شهر تهران نامیده اند.

•  

  1. ارزیابی طرح های توسعه شهری درایران

   

   

‏ با وجود گدشت بیش از چهاردهه از سابقه تهیه طرح های توسعه شهری در ایران، بحث های پیرامون رویه و محتوای طرح ها، نحوه بررسی و تصویب و نیز اجرای آن ها مورد توجه ‏بسیاری از صاحب نظران این حوزه قرار گرفته است ( متاسفانه موضوع مهم تر در عرصه ‏توسعه همه جانبه شهری در ایران، یعنی مدیریت شهری، اغلب مغفول مانده و همین امر ‏باعث خواهد شد که حتی اگر برنامه ریزی طرح های شهری به کمال و تمام اصلاح و به روز شود، ما ‏همچنان با مشکلات عدیده در این مورد روبرو باشیم). نتایج بررسی ارزیابی طرح های جامع ‏شهری در ایران که توسط سازمان برنامه و بودجه در سال 1372 تهیه شده است نشان ‏می دهد که عمده اینگونه طرح ها در عمل در جهت اهداف تعیین و تصویب شده، حرکت ‏نکرده اند. این گزارش، از جمله، بیان می کند که بیش از70 ‏درصد پیش بینی های جمعیتی ‏طرح ها به وقوع نپیوسته است. در 40 ‏درصد از موارد جهات گسترش شهر در خلاف جهت ‏توسعه پیش بینی شده شکل گرفته و در زمینه تراکم ساختمانی تقریبآ در هیچ یک از ‏شهرها تراکم های پیشنهادی محقق نشده است. سطوح و سرانه های پیشنهادی نیز بعلت عدم تحقق پذیری جمعیت، عملآ کارایی خود را از دست داده اند. این در حالی است که حتی ‏اگر طرح های جامع و هادی در مقیاس صددرصد هم تحقق می یافتند؛ بواسطه رویکرد صرف کالبدی آنها، بار چندانی از دوش مسئولان شهر و شهرسازی و شهرداران کشور کم ‏نمی شد و بسیاری از امور حیاتی شهرها، از جمله مسائل اقتصادی، هزینه و در آمدهای ‏شهرداری ها، مسائل اجتماعی، مسائل فرهنگی، مسائل زیست محیطی، مسائل امنیتی و ‏ایمنی،…، و مسائل زیبایی شناختی شهرها همچنان بدون راه حل اصولی باقی می ماندند.
برخی از صاحب نظران شهری، علل اصلی عدم تحقق اهداف برنامه ریزی ها و طراحی های شهری در ایران را در ارائه پیش بینی های غیر واقعی، عدم توجه به چگونگی تامین مالی ‏پیشنهادات برنامه ها و طرح ها، توجه نکردن به خواست های مردم و نقش مردم در توسعه ‏شهر، و مقررات کالبدی نامناسب، طبقه بندی می کنند. در حالی که عده ای دیگر نیز یکی از مشکلات اساسی طرح های جامع – تفصیلی را ساختار سنتی آن توصیف کرده و معتقدند که، به عنوان مثال در هنگام تهیه یک طرح جامع ، مشاور اساسآ مسیر حرکت آینده شهر را ‏ می بیند ، طرح می زیرد و تصمیم می گیرد ، بدون اینکه از ماهیت توقعات و انتظارات ذی نفعان اصلی ساکن و حاضر در شهر آگاهی داشته باشد. آنان، بدین ترتیب، روند از بالا به ‏پایین تهیه و اجرای برنامه ها و طرح های توسعه شهری در ایران؛ و نبود برنامه ها و طرح های واسط، میان برنامه ها و طرح های کلان و خرد، که عمومآ خلا ناشی از آن را شهرداری ها، به ‏شکل تصمیم گیری های موردی، مقطعی و سلیقه ای پر می کنند، را از دیگر مشکلات طرح های جامع عنوان می نمایند. در چنین حالتی و برای رفع این اشکالات، که مستقیمآ ‏متوجه محتوای برنامه ها و طرح های توسعه کالبدی شهرها هستند، اصلاح شرح خدمات ‏راه حل برون رفت از ناکارآمدی برنامه های توسعه شهری قلمداد شده اند. در این صورت هم ‏تشخیص درست از نیازها، اصلاح ساز و کارها، قوانین پشتیبان و تشکیلات مناسب اجرا و ‏نظارت بر برنامه ها و طرح ها باعث موفقیت آنها در عمل می شوند.
‏ در ارتباط با عدم کارایی برنامه ها و طرح های توسعه شهری انتقاداتی نیز متوجه فرایند و ‏پایه های فلسفی طرح های جامع شده است. کسانی که این موضع را اتخاد کرده اند معتقدند که تاکید بر روش منسوخ برنامه ریزی طرح های شهری بر پایه سه مرحله: شناخت، تحلیل، طرح ، عدم هماهنگی میان بخش های مختلف تاثیرگذار، عدم وجود جامعیت فراگیر و یک سویه بودن تصمیم گیری ها، از علل ناکارآمدی برنامه ها و طرح های توسعه شهری محسوب ‏در نهایت، عدم ارتباط کافی میان سازمان های دولتی مشکل اساسی اجرای برنامه ها و طرح های توسعه شهری در ایران قلمداد شده است. از این نقطه نظر و از آنجا که در کشور، اصولآ نهادهای اجرایی میان بخشی در سطح ملی، منطقه ای، ناحیه ای و محلی وجود ندارند، ‏برنامه های توسعه شهری در ایران قابل اجرا و تحقق نیستند. در همین انتقاد باز هم ضعف ‏نهادهای مدیریت شهری در تشویق و جذب مشارکت مردم در امور اداره و توسعه شهرها ‏امری تاثیرگذار محسوب می شود (وزارت کشور1369‏).
‏سازمان اجرایی طرح های جامع در ایران نیز در علل ناموفق بودن طرح های توسعه ‏شهری نقشی پررنگ دارد. کمبود پرسنل فنی و امکانات اجرایی در هدایت توسعه شهر، عدم ‏ارتباط مناسب میان شهرداری و دیگر دستگاه های اجرایی، نبود پشتوانه محکم برای اجرای ‏مستندات طرح، نبود روابط افقی میان دستگاه های مسئول و پیش بینی نادرست منابع مالی ‏یا عدم توجه به تامین منابع مالی برای تامین منابع مالی برای شهرداری را می توان د‏ر این حوزه مورد ‏بررسی قرار داد.
‏ نتایج بدست آمده از طرح تحقیقاتی شیوه های تحقق طرح های توسعه شهری حاکی از آن است که عدم تمرکز قدرت و امکانات اجرایی در شهرداری، تاخیر در تهیه طرح های ‏تفصیلی، برخورد انفعالی با طرح و کارا نبودن تشکیلات اجرایی، عدم استفاده از مشارکت ‏مردمی و تملک زمین از مهم ترین مشکلات در عدم تحقق و اجرای طرح های جامع شهری ‏بوده است.
‏ بدین ترتیب، شاید بتوان در مجموع مشکلات و محدودیت های طرح های توسعه شهری ‏فعلی در کشور را در ٨ ‏دسته: مشکلات نظری و تئوریک، ضعف در نظام و روش تهیه ‏برنامه ها و طرح ها، مشکلات قانونی، محدودیت ها و ضعف در تشکیلات اجرایی، ناپایداری منابع، ضعف در رویه و محتوا و نح
وه تصویب، اجرا و نظارت بر اجرای آن ها طبقه بندی کرد

•  

  1. نتیجه گیری

   

•  

  1. برنامه توسعه شهری راهبردی از تئوری تا عمل

   

   

‏ طبق نظریه جدید برنامه ریزی که از رهیافت راهبردی سرچشمه می گیرد، شهرسازی دارای ‏وظایف خاص و مشخص است؛ حل مسئله از طریق رویه ها و روش های تصمیم گیری عقلانی ‏انجام می گیرد. این نمونه برنامه ریزی در هر نوع زمینه و بستر اجتماعی می تواند به کار رود. تاکید و تجویز این روش بیشتر بر روش های تصمیم گیری است و در حقیقت در پی اعتلای ‏عقلانیت و عینیت در تصمیم گیری می باشد.
‏ فرآیند طرح ریزی شهری د‏ر حقیقت به شکل چرخه ای شبیه د‏یاگرام چرخه کار است. د‏ر این چرخه نخست اهداف کلی و عملیاتی برای توسعه ناحیه مورد ‏نظر تدوین می شود ‏. این ‏اهداف در تمام مراحل فرآیند تولید طرح به طور مستمر مورد بازنگری قرار می گیرد و فرآیند را تصحیح می نماید. سیستم اطلاعاتی به طور مداوم و همزمان با تغییرات منطقه و شهر مورد تجدید نظر قرار می گیرد. آن گاه بر اساس این دو پایه یعنی اهداف و اطلاعات، ‏سناریوهای مختلف شبیه سازی و گزینه ها برای زمان های مختلف در آینده تدوین می گردد. ‏در این فرآیند برای انتخاب بهترین تمام گونه های ممکن ارزیابی می شود و سپس گزینه ‏بهینه انتخاب می گردد.گزینه ها به وسیله معیارهایی که از اهداف کلی و عملیاتی استخراج ‏شده اند با یکدیگر مورد سنجش قرار می گیرد
‏آثار این انتقادات و سمت گیری ها به سوی رویه و فرایند راهبردی در دهه 1990 بر پایه الگو واره نوین استوار است . این دیدگاه بر چشم اندازها،رسالت ها ، قابلیت ها بر پایه ‏دیدگاه های انسان – محور تاکید ورزیده و مشارکت مردمی و بهره مندی از دانش، نوآوری، ‏انعطلاف پذیری و تصمیم آزاد ‏را توصیه می نماید.

•  

  1. مراحل برنامه ریزی راهبردی شهری و منطقه ای

   

   

‏نگرش و روش استرتژیک از د‏هه 60 به این سو، و به ویژه د ‏ر د ‏هه 1980، وارد ‏عرصه مدیریت و برنامه ریزی گردید و تحولی بزرگ در این زمینه پدید آورد. از جلمه ‏عرصه هایی که برنامه ریزی استراتژیک یا راهبردی بدان وارد شده و تاثیرات قابل توجهی از ‏خود برجای گداشته عرصه برنامه ریزی طرح های شهری و منطقه ای و حتی طراحی شهری شده ‏است.
‏ برنامه یا طرح راهبردی، طرحی است برای دستیابی به آ ینده ای مطلوب برای یک شهر؛ ‏و آن عبارت است از مجموعه ای از ایده ها و اهداف مبتنی بر نیازهای اساسی، شیوه زندگی، ‏امکانات و محدودیت ها و الگوی کلی توسعه شهری در مقیاس کلان شهری. یک طرح ‏راهبردی، برای هدایت شهر بسوی اهداف کلان از قبل تعیین شده، و اعمال نظارت بر توسعه همه جانبه آن، سیاست های عملی. راهبردها و یا راهکارهای موثری را تدوین ‏می کند. طرح راهبردی سیاست های کلان توسعه شهری را ترسیم می کند که برای کنترل و ‏هدایت عمران شهری و همچنین حرکت به سوی اهداف از قبل تعیین شده، ضروری ‏هستند. جوهره طرح راهبردی، بیان چشم اندازها، اهداف، سیاست ها، راهبردها و اولویت های ‏عملی و اجرایی در مقیاس کلان شهر و یا منطقه شهری است، که بعد از تصویب، جایگاهی ‏رسمی و قانونی پیدا کرده و به عنوان راهنمای عملی، در قالب مجموعه ای از فرایند ها، ‏برای طرح های شهرسازی، به کار گرفته می شوند.
‏ راهبرد یا همان استراتژی، و تفکر راهبردی با سازماندهی و هدایت مجموعه ای از ‏عملیات و تدابیر و فراهم آوردن امکانات و تدارکات با هدف پیروزی. و در صورت ‏امکان ناپذیر بودن پیروزی ،حداقل، فراهم ساختن موجبات تحمل کمترین سطح و میزان ‏شکست. سروکار دارد (دانشپور ١٣٨٢ ‏؛ سعید نیا ١٣٨٢ ‏). ‏
هنری مینتزیرگ ویژگی های نگرش راهبردی را در پژوهش فرایندهای راهبردی در ‏پنج خصلت تشریح نموده، به طور خلاصه بیان شده است. واژه راهبرد دارای مفاهیم ‏چندگانه ای است، بر پایه این مفاهیم وظیفه طرح های راهبردی تدوین مجموعه یکپارچه ای از ‏پیشنهادهای کاربردی است، که از تجزیه و تحلیل ویژگی های حوزه مورد مطالعه بر پایه اهداف عینی بدست می آیند. گرچه رویکردهای مختلفی برای انجام این کار وجود دارد، اما ‏روشی که امروزه به کار می رود استفاده از روش های تصمیم گیری راهبردی است که به ‏تدوین راهبردها و سیاست ها و سرانجام به اقدامات اجرایی منتهی خواهد شد. تعریف ‏مفاهیم اصلی د‏ر طرح ریزی راهبرد‏ی عبارتند از:
‏ راهبرد ‏: مجموعه سیاست های اصلی به هم پیوسته ای است به منظور انتخاب مسیر ‏بهینه از بین کلیه مسیرهایی که فرا روی تصمیم گیران به منظور حصول به اهداف قرار دارند.
‏ سیاست: عبارت از تصمیماتی است که برای اجرای راهبرد و حصول به اهداف عملیاتی ‏اتخاد می شود. سیاست ها متناسب با راهبرد و اهداف برنامه اتخاد می گردند و خود پایگاه ‏برنامه ها یا اقدامات اجرایی می باشند و با مسامحه می توان آنها را راهکار نیز نامید.
‏اهداف : قبل از ارائه راهبردها و سیاست ها برای تدوین طرح های پیشنهادی، لازم است اهداف عملیاتی و حتی اگر امکان داشته باشد، اهداف کلی که قبلآ در هاله ای از ابهام تعریف ‏شده اند، دوباره مرور شوند و در پرتو آگاهی بیشتر آنها را دوباره بازبینی کرده و از نو تعریف ‏نمود. در این مرحله، میزان سازگاری اهداف عملیاتی مختلف نیز مورد بررسی قرار می گیرد.
طرح : در حقیقت عبارت است از تدوین سیاست ها یا راهکارهای منسجم برای رسیدن به اهداف عینی که در نقشه ها منعکس می گردد .
‏ نمودار زیر اصطلاحات اساسی در رویکرد برنامه ریزی طرح های شهری به روش استراتژیک یا راهبردی را نشان می دهد :
واژه راهبرد دارای معانی مجازی متعددی است که اغلب با همدیگر خلط می شوند، زیرا واژگان هدف، آرمان، مقصد، دارای معانی مختلفی هستند. متداول ترین واژگان مرتبط با برنامه ریزیراهبردی مفاهیم زیر را دربر می گیرند:
Vision چشم انداز: تصویری از آ ینده، بر اساس آرمان ها، آرزوها و ارزش ها
Mission ماموریت یا رسالت: برآورده ‏نمودن چشم انداز (چشم اندازها)
Goals اهداف: گزاره ‏یا بیانیه اصلی از مقاصد مورد نظر در سطح کلان (دارای جنبه کیفی)
Policies سیاست ها: مسیرهای تعیین شده برای حصول اهداف کلان
Objectives اهداف کمی یا عملیاتی: گزاره بسیار دقیق (عملیاتی) از اهداف اصلی
Strategies راهبردها: شامل موضوعات اصلی عملیات و کنش ها و اعمال بنیادی برای نیل به اهداف عملیاتی
Actions اقدامات: یعنی اقدامات عملیاتی و مشخص برای اجرا و تحقق راهبردها

•  

  1. اقدامات لازم در خصوص تدوین ظوابط و مقررات مورد نیاز

   

   

آنچه در این مورد ضروری محسوب می شود عبارت است از:

• تدوین قوانین پایه درخصوص نحوه استفاده از اراضی شهری وتدقیق قوانین روشن کاربری اراضی

• تدوین قوانین وضوابط متنوع و متعدد ‏براساس نیاز طرح های ساختاری – راهبردی، ‏همچون ضوابط زیست محیطی؛

• استفاده بهینه و پایدار از اراضی شهری در جهت حفظ منافع عمومی از طریق : ‏وا گذاری مالکیت اراضی شهری به شهرداری ها ونهادهای عمومی و جذب بخشی از اضافه ‏ارزش زمین به منظور تامین رفاه عمومی؛

• استفاده از روش های منطقه بندی منعطف به جای منطقه بندی ثابت در مواردی ‏همچون : منطقه بندی نقطه ای، منطقه بندی قراردادی و منطقه بندی خوشه ای.

   

  1. اقدامات لازم برای رفع مشکلات نظام اجرایی طرح های توسعه ساختاری – راهبردی

   

  برای دانلود متن کامل پایان نامه به سایت zusa.ir مراجعه نمایید.

   

‏توجه به مفهوم بازنگری واصلاح مداوم در فرایند اجرای طرح؛ – تقویت سازمان های اجرایی ‏و موسسات حرفه ای برنامه ریزی برای گسترش نظام اجرای طرح؛ – چند مرحله های کردن ‏نظام اجرای طرح شامل:
‏الف – اقدامات مستقیم : تعیین بودجه ، بدست آوردن زمین وطرح مداخله؛
‏ب – اقدامات غیر مستقیم؛ ضوابط منطقه بندی، مقررات تفکیک زمین، عوارض زمین و ساختمان
‏ج – اقدامات اداری: ایجاد تشکیلات کارآمد برای اجرا ونظارت.
‏تدوین نظام یکپارچه برنامه ریزی و مدیریت اجرای طرح برای هماهنگی لازم میان ‏اجزای مختلف طرح ساختاری. راهبر د ‏ی؛ تفکیک روند برنامه ریزی به د‏و سطح راهبردی و ‏اجرایی وتلفیق عوامل برنامه ریزی با عوامل اجرایی ومشارکت عمومی و تقویت سازمان های ‏اجرایی وموسسات حرفه ای برنامه ریزی برای گسترش نظام اجرای طرح توسعه شهری ‏ضروری است.
‏ برای انجام اولویت بندی ، در مرحله نخست، بازگشتی به شرایط عدم تحقق طرح های توسعه شهری درایران (مراحل پنج گانه پیش گفته ) و همچنین مقایسه این شرایط با ‏الگوی طرح ساختاری – راهبردی ( تجارب شهرهای جهانی ) ضروری است.براساس مطالعات قبلی،پنج عنوان عمده به عنوان مقولات اصلی طرح گردیده اند. نخست ضروری است که از بین عناوین پنج گانه، انتخاب مناسبی صورت گیرد وسپس اجزای پیش بینی شده درآن با توجه به الگوی مطلوب اولویت بندی شود. برای نیل به این منظور، تسریع درانجام مراحل مختلف تحول نیز ضروری است، زیرا قاعدتا تصمیم گیری بموقع وسریع هرچند هم دقیق نباشد به مراتب بهتر از این است که تصمیم صمیمی با تاخیر زیاد گرفته شود. سرعت تحولات و دگرگونی های حاضر درعرصه نظام برنامه ریزی و تصمیم گیری به قدری زیاد است که عقب ماندگی از آن باعث ناممکن شدن جبران مافات می گردد.
‏ اقدامات لازم در خصوص رفع مشکلات نظام تصویب طرح های توسعه شهری به روش ‏پیشنهاد‏ی ساختاری – راهبرد‏ی عبارتند از:
‏- تفکیک نظام تصویب به دو سطح مرکزی ومحلی براساس مقیاس ومشخصات طرح توسعه
‏- افزایش اختیارات نهادهای محلی از طریق تشکیل سازمان های برنامه ریزی محلی و ‏اعطای اختیارات به آنها؛
– تدوین راهنماهای تکمیلی برنامه ریزی برای مشخص شدن مراحل تهیه وتصویب طرح ‏وتسریع درمراحل تائید طرح؛
‏- ساده کردن مراحل تصویب طرح های محلی و وا گذاری اختیارات به نهادهای محلی.

•  

  1. ویژگی های پیشنهادی طرح های ساختاری – راهبردی

   

   

‏ ویژگی های طرح های ساختاری – راهبردی توسعه شهری در ایران نیز به شکل زیر پیشنهاد ‏شده است:

1. حرکت برمبنای فرآیند برنامه ریزی(از تعریف اهداف تا ارزیابی مدیریتی)

1. روابط عمودی و افقی بین مراحل و اجزا

• تهیه طرح های اجرایی موضوعی و موضعی برای مواضع و موضوعات خاص و نواحی ‏ویژه ای از شهر که نیاز به برنامه ریزی عملیاتی و اجرایی خاص د ‏ارند ( سعید نیا ١٣٨٢)

‏ بدین ترتیب پیشنهاددهندگان برای جانشینی طرح های ساختاری – راهبردی مواضع ‏خود را ارائه داده و تبیین کرده اند ( سعید نیا، ١٣٨٢). با توجه به مطالب مطرح شده ‏تا اینجا می توان چنین نتیجه گرفت که با وجود حسن نظر و نکته سنجی پیشنهاد کنندگان ‏روش برنامه یا طرح توسعه شهری ساختاری – راهبردی به عنوان روش بهینه برنامه ریزی ‏توسعه همه جانبه شهری در ایران نکات مهمی هنوز بطور کامل روشن و تبیین نشده اند. بدین ترتیب باید توجه نمود که اولآ؛ این روش هنوز بطور کامل تشریح نشده و نکات مبهمی در مورد آن وجود دارد؛ ثانیآ، بویژه در مقایسه با طرح های ساختاری در انگلستان ‏باید اذعان کرد که شرایط حقوقی، قانونی، سیاسی، فرهنگی، و فنی موجود در ایران با کشور ‏مذکور تفاوت عمده دارد؛ و ثالثا، دیدگاه های پیشنهاد کنندگان این روش در ایران تا حدود ‏زیادی همچنان متوجه موضوعات کالبدی و بعد فیزیکی شهرهاست که این امر نقض فرض ‏بوده و مانع قرار گرفتن مسائل غیر کالبدی در حوزه مباحث شهرسازی می شود. از سوی ‏دیگر، گروهی دیگر از صاحبنظران بجای برنامه یا طرح ساختاری-راهبردی به عنوان جایگزینی مناسب بجای طرح های جامع، برنامه ریزی توسعه راهبردی شهری را پیشنهاد ‏نموده اند (مرادی، 1387؛ مهدیزاده، 1385؛ براتی و سرداری،1388). بنابراین در ادامه به تشریح نظر این دسته از دست اندرکاران شهرسازی در ایران ‏پرد‏اخته ایم.

•  

  1. نتیجه گیری

   

   

‏ مطالعه سابقه مطرح شدن طرح های ساختاری – راهبردی نشان می دهد که در کشور ما هم، هر چند با تاخیر فراوان، بالاخره ناکارآمدی طرح های جامع – تفصیلی به اثبات رسیده ‏است و مسئولان و دست اندرکاران به فکر پیدا کردن یک گزینه مناسب به جای آن افتاده ‏اند؛ و تا همین جا باید از بوجود آمدن شرایط بوجود آمده
استقبال کرد. ولی آیا طرح ساختاری – راهبردی خود یک روش ایده آل است. مباحث فوق نشان دادند که اگر آنرا با ‏طرح های جامع مقایسه کنیم تحولی هرچند ناکافی را می توان مشاهده کرد اما اگر فکر‏شود که طرح ساختاری – راهبردی توانسته هم از ابعاد مثبت برنامه های ساختاری – ‏محلی و هم از نقاط مثبت برنامه های راهبردی – اجرایی سود بجوید و تبدیل به یک روش ‏برتر بومی برای شهرها و شهرداری های کشور شود باید اذعان نمود که در این مورد پاسخ ‏منفی است. پیشنهاد دهندگان طرح های ساختاری – راهبردی با اینکه سعی کرده اند از ‏مشکلات رو در روی طرح های جامع – تفصیلی فاصله بگیرند ولی مشخصا نتوانسته اند ‏ترکیبی علمی از مزایای دو روش یاد شده بدست دهند. در عوض سعی شده با افزودن ‏مباحثی چون تدوین چشم انداز و اهداف کلان و حتی راهبرد‏ها تشابهی کاملا شکلی بین ‏طرح های جامع و برنامه ریزی راهبردی برای توسعه شهرها بوجود آورند. کاملا مشخص ‏است اینکار کمکی به نجات طرح های جامع نمیکند و تنها مسائل را پیچیده تر میکند. زیرا ‏آنطور که در فصل های گذشته آمد فرق بسیار مهم در موضوع فرایند تهیه برنامه ها و طرح های توسعه و نیز فرایند اجرا و پایش و نظارت بر آنهاست. بهمین علت ‏پیشنهاد جایگزینی برنامه ریزی های توسعه راهبردی شهری با اعمال تغییرات لازم و کافی ‏برای بومی سازی آنها بجای طرح های جامع – تفصیلی و نیز طرح های ساختاری – ‏راهبرد‏ی ارانه خواهد گرد‏ید.
فصل هشتم
امکان بهره گیری از برنامه ریزی طرح جامع شهری به روش راهبردی در ایران

•  

  1. مقدمه

   

   

‏ همانگونه که ذکر شد، با وجود ‏آنکه، برخی از صاحب نظران، بهترین جانشین طرح های جامع ‏در ایران را برنامه ها یا طرح های ساختاری – راهبردی توسعه شهری دانسته اند؛ عده ای نیز ‏پیشنهاد اجرای برنامه ریزی توسعه شهری به روش استراتژیک یا راهبردی را ارائه داده اند. ‏این نکته بسیار مهم است زیرا علی القاعده عده ای نیز در این میان باید پیشنهاد طرح هایی ‏شبیه به طرح های ساختاری را می دادند. بوجود نیامدن چنین گزینه ای نشان از آن دارد ‏که همه صاحب نظران معتقدند که شرایط سیاسی – مدیریتی و نیز نظام حقوقی و ‏قانون گذاری د‏ر ایران با آنچه که مثلا د‏ر کشور انگلستان میگذرد ‏رابطه ای ندارد ‏و لذا ‏نمی توان طرح های ساختاری. محلی را، حتی با اعمال تغییرات، در ایران مورد استفاده قرار داد ‏. ولی د‏ر مقابل د‏ر تجربه نشان د‏اد‏ه شد که می توان به نوعی از ساختار برنامه ریزی راهبردی د‏ر ایران سود ‏جست (جستارهای شهرسازی 1382).
‏ بنابراین در اینجا به امکان بهره گیری از برنامه ریزی طرح های شهری به سبک راهبردی خواهیم ‏پرداخت. ضمن آنکه به تغییرات یا الزامات لازم برای بومی سازی این روش برنامه ریزی ‏شهری نیز بطور فشرده اضافه خواهد شد.

•  

  1. برنامه ریزی شهری راهبردی در عمل

   

   

‏ بسیاری از صاحب نظران ویژگی های مثبتی را برای برنامه ریزی طرح های شهری به روش راهبردی قائل ‏شده اند.از جمله اینکه اصولی اولیه الگوی توسعه شهری راهبردی در سه عرصه قابل توجه ‏قابل دسته بندی است. این سه دسته عبارتند از:
الف : توجه به شناخت و تحلیل در قالب روش سیستمی و نگرش مبتنی بر آن
‏ب : لحاظ کردن برنامه ریزی در قالب فرایند مرحله ای وهدایت شده مبتنی برهدف (نگرش ‏فرایندی-راهبردی ):
‏پ : تاکید برنگرش های اجتماعی، مقوله مشارکت و حضور عناصر موثر در برنامه ریزی از ‏سطوح پائین به بالا ( نگرش اجتماعی- مشارکتی).
‏در ادامه به تشریح ویژگی های فوق الاشاره می پردازیم:
8-2-1- نگرش سیستمی