۹/۲

۹/۲

۳٫۰

فساد از ۱۰

Source: Transparency International, 2003-2005 Web: http:// www.Transparency. Org /.
بررسی‌ها، گویای این مطلب می‌باشد که فساد اداری و مالی در طول سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه کشور، گسترش یافته است. نظارت‌ها و برنامه‌های تنظیمی در جهت مبارزه با مفاسد اقتصادی در سال‌های اجرای برنامه سوم باعث نشدند که فساد سیستماتیک اداری کاهش یابد و به عاملی در جهت تضعیف نظام دیوان‌سالاری کشور تبدیل شد.
۴-۲-۲ ویژگی استقلال نسبی دولت در برنامه سوم توسعه
یکی از ویژگی‌های اصلی دولت توسعه‌گرا و از پیش‌شرط‌های لازم برای داشتن دیوان‌سالاری کارآمد، استقلال کافی دولت از نیروهای اجتماعی به منظور تدوین و اجرای مؤثر برنامه‌های توسعه‌ای است( دلفروز، ۱۳۹۳: ص ۱۶۹). منظور از استقلال این است که دولت بتواند در برابر درخواست‌های گروه‌های هم سود(طبقات و یا گروه‌های منطقه‌ای و ناحیه‌ای) آزادی عمل نسبی داشته باشد و تحت تأثیر این درخواست‌ها قرار نگیرد. هانتینگتون در اثر مشهور خود، سامان سیاسی در جوامع دستخوش دگرگونی، یکی از معیارهای نهادمندی را درجه استقلال سازمان سیاسی از نیروهای اجتماعی می‌داند. استقلال نهادهای سیاسی از نظر هانتینگتون با این معیار سنجیده می‌شود که مصالح و ارزش‌های خاص این سازمان‌ها متمایز از مصالح و ارزش‌های سایر نیروهای اجتماعی است(هانتینگتون،۱۳۷۵). از نظر اوانز، دولت بدون استقلال از گروه‌های بیرونی به کارگزار آنها تبدیل شده، منافع این گروه‌ها به جای اهداف بلندمدت ملَی خواهد نشست(اوانز، ۱۳۸۲: ۲۴). نباید دولت را تا حد مجموعه منافع تک‌تک سازمان‌ها،جمع برداری نیروهای سیاسی یا چکیده‌ای از یک اجبار اقتصادی فروکاست. دولت‌ها فرآورده تاریخی جوامع خودشان هستند اما این به معنای آن نیست که بازیچه سایر نقش‌آفرینان جامعه‌اند. دولت را باید نهاد و عاملی اجتماعی در نظر گرفت که وزن خاص خود را دارد و بر روند دگرگونی‌های اقتصادی و اجتماعی اثر می‌گذارد حتی اگر توسط آنها شکل گرفته باشد(اوانز،۱۳۸۰: ۵۴).
همان‌گونه که ملاحظه می‌شود معیار اوانز از مفهوم استقلال نسبی دولت، عدم تأثیرپذیری دولت از گروه‌های صاحب نفوذ، در روند توسعه می‌باشد. در کشورهای موفق توسعه‌یافته مورد بررسی اوانز، مانند کره و ژاپن، دیوان‌سالاری دولت در برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌های توسعه مستقل از سهم‌خواهی و رانت‌جویی گروه‌های صاحب نفوذ عمل می کند و منابع خود را به صورت رانت در اختیار این گروه ها قرار نمی دهد و همچنین این دولت‌ها تحت کنترل این گروه‌ها نمی‌باشند. هرچند که دولت‌ها در حین اجرا و برنامه‌ریزی با این گروه‌ها نیز تعامل دوسویه برقرار می‌کند.
۴-۲-۲-۱ استقلال نسبی دولت در ایران:
استقلال نسبی دولت در ایران همیشه محل مناقشه بوده است و قابل قیاس با نظام‌های سیاسی کشورهای مورد مطالعه اوانز نمی‌باشد. نظام سیاسی ایران به هیچ عنوان به نظام کاملاٌ اقتدارگرای کرۀ جنوبی شبیه نیست. در کرۀ جنوبی نظامیان به مدت چندین دهه بدون رقابت درون نخبگی و رقابت‌های دموکراتیک واقعی حکومت کردند. از این رو، دولت در این کشور با تمرکز شدید قدرت در دستان خود و به دور از رقابت‌های درونی و بیرونی واقعی، امر توسعه را هدایت کرد. در ایران وضعیت کاملاٌ متفاوتی حاکم بود. در این کشور انقلابی رخ داد که حداقل یکی از خواسته‌های اصلی آن سرنگونی رژیمی استبدادی و استقرار حکومت مردم‌سالارانه بود. از این رو، امام خمینی و دیگر رهبران انقلاب از همان ابتدا بر انتخابات به عنوان یکی از ارکان غیرقابل چشم‌پوشی نظام جدید تاًکید کردند. از آن به بعد انتخابات به یک رکن ثابت پویش‌های سیاسی در ایران تبدیل شد و جناح‌های مختلف درون نظام، بارها بر سر تصاحب کرسی‌های مجلس شورای اسلامی، مجلس خبرگان، ریاست‌جمهوری و شوراها با یکدیگر رقابت کرده‌اند و بارها این مناصب بین جناح‌های رقیب دست‌به‌دست شده است، جناح‌هایی که هر یک برنامه‌های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی متفاوت از دیگری را نمایندگی کرده‌اند.
هم چنین، برخلاف کره که درآن تمرکز قدرت در دستان قوۀ مجریه؛ عملاٌ دیگر نهادها را به مجری اوامر آن تبدیل کرده و قدرت طراحی و اجرای سیاست‌ها را در آن متمرکز کرده بود، طراحی نهادی نظام ایران به گونه‌ای است که پراکندگی خاصی در توزیع قدرت بین نهادهای مختلف به چشم می‌خورد و قوۀ مجریه تنها نیرویی در کنار دیگر نهادهای قدرت است که برای طراحی و اجرای سیاست‌ها مجبور به تعامل، چانه‌زنی و ستیز با دیگر نهادهای قدرت به ویژه مجلس شورای اسلامی است. هر چند ولی‌فقیه به عنوان یک عنصر فراجناحی و برخوردار از اختیارات گسترده تاکنون تا حدی در کاهش تعارضات داخلی ایفای نقش کرده اما وجود شکاف‌های دیرپای اجتماعی در ایران و بهره‌برداری جناح‌های مختلف از این شکاف‌ها در رقابت‌های سیاسی باعث شده که نقش وحدت‌بخش رهبری به عنوان یک کارگزار مهم، نتواند بر اختلافات ساختاری غلبه کرده و در نتیجه انسجام بین سطوح مختلف تصمیم‌گیری هیچ‌گاه حاصل نشود. با این تعابیر تا حدَی روشن می‌شود که نظام سیاسی ایران با دو دولت سنگاپور و مالزی که در زمرۀ دولت‌های توسعه‌گرای دموکراتیک تقسیم‌بندی می‌شوند نیز تفاوت دارد. هر چند که در این دو کشور نیز مانند ایران به طور منظم انتخابات برگزار می‌شود

اما در سنگاپور الگوی “حزب مسلط” حاکم است و حزب اقدام خلق تاکنون تنها حزب حاکم بر این کشور بوده است. در مالزی نیز یک ائتلاف متشکل از احزاب مالایایی، چینی و هندی سال‌هاست که بر کشور حکومت می‌کند. این ائتلاف که در آن عملاً مالایایی‌ها نقش مسلط را دارند به اجماعی پایدار بر سر اهداف کلان دست یافته که تاکنون نیز تداوم دارد. در ایران نه تنها الگوی حزب مسلط ( یا بهتر بگوییم، جناح مسلط) وجود نداشته بلکه هیچ ائتلاف و توافق گسترده‌ای نیز بین جناح‌های مختلف صورت نگرفته و برعکس، به مرور زمان بر میزان شکاف‌های درون نخبه‌ای افزوده شده است. بنابراین، بستر نهادی و ساخت قدرت سیاسی در ایران تفاوتی ذاتی با ساخت قدرت در کشورهای فوق داشته و همین امر، طراحی و اجرای سیاست‌های توسعه‌ای را با چالش‌های فراوانی مواجه می‌سازد(دلفروز،۱۳۹۳: ۲۲۸).
موضوع دیگری در رابطه با استقلال دولت اقتصاد نفتی است. مهمترین ویژگی اقتصاد ایران در سالیان معاصر، اتکاء شدید به درآمد‌های نفتی است. برای توصیف ساخت اقتصادی چنین دولت‌هایی اندیشمندان حوزه اقتصاد سیاسی از اصطلاح «دولت رانتی» استفاده می‌کنند. به اعتقاد مهدوی که اولین بار این اصطلاح را به کار برد، ویژگی متمایزکننده دولت رانتیر آن است که درآمدهای نفتی که حکومت‌های تولیدکننده و صادرکننده نفت دریافت می‌کنند ارتباط بسیار ناچیزی با فرایندهای تولید در اقتصادهای داخلی آنها دارند. در چنین اقتصادهایی داده‌های اقتصاد داخلی به غیر از مواد خام، اهمیت چندانی ندارد. دولت رانتی با برخورداری از درآمدهای عظیم نفتی از درآمدهای مالیاتی بی‌نیاز گشته، به جای آنکه برای درآمدهای خود به مردم وابسته شود این مردم‌اند که به عطایا و امتیازات ناشی از رانت نفتی دولت وابسته می‌شوند. نتیجه این امر استقلال دولت از گروه های اجتماعی و عدم پاسخگویی به آنهاست(نصری۱۳۸۰: ۱۸۸).
اقتصاد ایران از سال ۱۳۴۲ به تدریج به درآمدهای نفتی وابسته شد و همین امر ساخت اقتصادی، اجتماعی، و سیاسی را به شدت تحت تأثیر قرار داد. در واقع، از این تاریخ به بعد دولت ایران را می‌توان یک دولت رانتیر به حساب آورد و همین خصیصه پس از انقلاب نیز تداوم یافت. همانطور که اسکاچپول می‌گوید:« دولت در ایران قبل از انقلاب یک دولت رانتیر بود که در آن درآمدهای ناشی از صادرات نفت و گاز به جای اینکه در سرمایه‌گذاری‌های اقتصادی مولَد هزینه شود در خرید بی‌حد وحصر جنگ‌افزارهای مدرن و مصارف تجملی نخبگان هزینه می‌شد. جمهوری اسلامی نیز نوع دیگری از دولت رانتیر است، یعنی دولت رانتیر پوپولیستی رفاه محور.»( اسکاچپول، ۱۳۸۲: ۱۳۸). در حالی که کره جنوبی، تایوان و سنگاپور به دلیل فقدان منابع طبیعی اولین اصل مهم اقتصادی یعنی برنامه‌ریزی صحیح برای بهترین استفاده از منابع کمیاب ( به ویژه سرمایه) و به کارگیری عقلانیت بوروکراتیک در این راستا را در دستور کار قرار دادند؛ دولتها در ایران چه قبل و چه پس از انقلاب به بسیاری از پیامدهای ناخوشایند ناشی از وفور منابع مبتلا شدند. رقابت گروه‌های نفوذ درون حکومتی و بیرون حکومتی برای دستیابی به رانت‌های نفتی، عدم تخصیص بهینه منابع که به سرمایه‌گذاری‌های دولتی بالا اما نرخ رشد پایین منجر شده، سیاست‌های توزیعی و بازتوزیعی نسنجیده که ماهیت مساوات‌طلبانه انقلاب به آن دامن زده و دولت را از یک دولت تولید‌محور به یک دولت توزیع‌محور تبدیل کرده، بهره‌وری پایین عوامل تولید و جبران زیان ناشی از ناکارآمدی‌های شرکت‌های دولتی و شبه دولتی توسط انواع یارانه‌های دولتی؛ همگی پیامدهای شناخته شده اتکا به درآمدهای نفتی هستد(دلفروز،۱۳۹۳: ۲۳۵و۲۳۶).
۴-۲-۲-۲- استقلال نسبی دولت در برنامه سوم:
برای تحلیل ویژگی استقلال نسبی و یکپارچگی دولت درطول اجرای برنامه سوم توسعه، ابتدا قوانینی که در برنامه سوم به دولت در راستای تحقق این ویژگی کمک می‌نماید؛ را مرور می‌کنیم.
ماده ۹– به منظور ارتقاء کارآیی و افزایش بهره‌وری منابع مادی و انسانی کشور و کارآمد کردن دولت در عرصه سیاست‌گذاری و توسعه توانمندی بخشهای خصوصی و تعاونی، سهام شرکت‌های قابل واگذاری بخش دولتی در شرکت‌هایی که ادامه فعالیت آنها در بخش دولتی غیر ضروری است، طبق مقررات این قانون با اولویت ایثارگران در شرایط مساوی، به بخش‌های تعاونی و خصوصی فروخته خواهد شد.
ماده ۵٨ – از سال ١٣٧٩ کلیه تخفیف‌ها، ترجیحات و معافیت‌های مالیاتی و حقوق گمرکی کلیه دستگاه‌ها که شمول قانون به آنها مستلزم ذکر نام است، مؤسسات، نهادهای انقلابی و عمومی غیر دولتی جز در مورد بخش‌های فرهنگی و به غیر از معافیت‌های برقرار شده براساس کنوانسیونهای بین‌المللی تجاری و واردات کاغذ برای تهیه کتب درسی آموزش و پرورش، لغو می‌گردد.
تبصره ١- اعمال این ماده در مورد نهادهائی که از طرف حضرت امام خمینی (ره) یا مقام معظم رهبری دارای مجوز می‌باشند، منوط به موافقت مقام معظم رهبری است.
ماده ۵٩ – در نظام مالیاتی:
الف- به دولت اجازه داده می‌شود به منظور افزایش کارآیی نظام مالیاتی و رفع موانع سازمانی موجود و همچنین تمرکز کلیه امور مربوط به اخذ مالیات،« سازمان امور مالیاتی کشور » را به صورت یک مؤسسه دولتی و زیر نظر وزیر امور اقتصادی و دارایی ایجاد کند، با ایجاد این سازمان کلیه اختیارات، وظایف، نیروی انسانی، امکانات
و تجهیزات موجود وزارت امور اقتصادی و دارائی که در معاونت امور مالیاتی و بخشها و حوزه‌های مالیاتی به کار گرفته می‌شوند به این سازمان منتقل می‌گردد.
ب- وزارت امور اقتصادی و دارائی موظف است طی سه سال اول برنامه توسعه، نسبت به طراحی و راه‌اندازی نظام جامع اطلاعات مالیاتی کشور اقدام کرده وبا گردآوری و پردازش اطلاعات مربوط به فعالیت‌های اقتصادی مؤدیان مالیاتی در شبکه فراگیر، روش خوداظهاری را در نظام مالیاتی کشور توسعه و ترویج دهد.
ماده ۶٠ – در جهت ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صدور نفت خام در دوران برنامه سوم توسعه و تبدیل دارائی حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری و امکان تحقق دقیق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه، دولت مکلف است با ایجاد« حساب ذخیره ارزی درآمد نفت خام » و« حساب ذخیره ریالی » اقدامات زیر را به عمل آورد:
الف- از سال ١٣٨٠ مازاد درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام در پایان هر سال نسبت به ارقام پیش‌بینی‌شده در جدول شماره (۴-۴) این قانون در حساب نگهداری می‌شود. سپرده دولت نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تحت عنوان « حساب ذخیره ارزی درآمد نفت خام» نگهداری می‌شود.
ب- از آغاز سال سوم برنامه، در صورتی که درآمد ارزی حاصل از صدور نفت خام، کمتر از ارقام مندرج در جدول شماره ۴-۴ این قانون باشد، دولت درفواصل زمانی شش ماهه می تواند از موجودی حساب ذخیره ارزی برداشت کند. معادل ریالی این وجوه در حساب درآمد عمومی دولت منظور می‌گردد.
ج- بخشی از مانده وجوه ارزی حساب موضوع بند (الف) این ماده در چارچوب اولویتهای برنامه سوم جهت توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری براساس نرخ مبادله روز به فروش رسیده و معادل ریالی آن در « حساب ذخیره مالی » نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نگهداری می‌شود.
پس از حصول اطمینان از تحقق درآمدهای ریالی پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه هرسال، اعطای وام کوتاه مدت برای فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری ازمحل باقی‌مانده وجوه ارزی مجاز خواهد بود.
د- استفاده از وجوه« حساب ذخیره ریالی » برای تأمین هزینه‌های بودجه عمومی دولت صرفاً در صورت کاهش درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به رقم مصوب و عدم امکان تأمین اعتبارات مصوب از مالیات و سایر منابع، مجاز خواهد بود و استفاده از آن برای تأمین کسری ناشی از درآمدهای غیرنفتی بودجه عمومی دولت ممنوع است.
جدول شماره ۴-۴: پیش‌بینی درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام ( میلیون دلار)